□985經(jīng)費(fèi)分配更多是一個(gè)政治決定或行政決定的過程，高校的規(guī)模、專業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都可能存在差別，但獲得的985經(jīng)費(fèi)卻可能完全一樣

□專項(xiàng)的執(zhí)行必然在體制上要依賴高校的教務(wù)、科研、規(guī)劃等職能部門，這使得大量的財(cái)權(quán)集中在處長(zhǎng)們手里，而院長(zhǎng)們沒有權(quán)力

□更高比例的家庭經(jīng)濟(jì)狀況良好的學(xué)生既接受了高水平高等教育，又享受了相對(duì)較低學(xué)費(fèi)的優(yōu)惠，從整個(gè)社會(huì)角度而言，這不公平

增加公立大學(xué)自主權(quán)、鼓勵(lì)大學(xué)間競(jìng)爭(zhēng)和特色發(fā)展、加強(qiáng)問責(zé)，從而提高公立大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是世界上許多國(guó)家都面臨的挑戰(zhàn)。自主權(quán)不足也是長(zhǎng)期以來制約我國(guó)高校發(fā)展的一個(gè)突出問題，因此擴(kuò)大高校自主權(quán)也成為推進(jìn)高校改革的一個(gè)重要方向。值得注意的是，高校自主權(quán)的概念包括多方面的內(nèi)容，例如財(cái)務(wù)自主、組織自主、學(xué)術(shù)自治等。財(cái)務(wù)自主權(quán)是其中的一個(gè)重要方面。

最近，財(cái)政部、教育部發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。早在2008年，財(cái)政部、教育部就發(fā)布了《關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，細(xì)化了綜合定額生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)了高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)和社會(huì)服務(wù)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，初步建立起了中央高校預(yù)算撥款的基本框架。

此次，《通知》進(jìn)一步完善了中央高校預(yù)算撥款制度，相關(guān)規(guī)定對(duì)建立健全中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制具有重大的意義，在一定程度上有利于高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制存在的突出問題

近年來，我國(guó)先后出臺(tái)了一些有助于高校辦學(xué)自主權(quán)的經(jīng)費(fèi)投入舉措，然而，從是否有利于高校財(cái)務(wù)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度來衡量，我國(guó)已有的中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制還存在一些突出的問題。

（一）大量專項(xiàng)限制高校財(cái)務(wù)自主權(quán)

專項(xiàng)在我國(guó)高校發(fā)展中曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，特別是在資金有限的情況下，專項(xiàng)可以集中力量辦大事。專項(xiàng)也可以較為迅速地傳遞政府的辦學(xué)意圖和辦學(xué)思想。但是，專項(xiàng)也存在一些問題需要解決。大量專項(xiàng)的存在限制了高校的財(cái)務(wù)自主權(quán)。這是在筆者調(diào)研高校中反映最為強(qiáng)烈和一致的一點(diǎn)。

專項(xiàng)存在的相關(guān)問題主要包括：

專項(xiàng)過多，項(xiàng)目之間存在交叉重復(fù)，沒有體系化。從支出結(jié)構(gòu)方面來說，中央高校的預(yù)算支出包括基本支出和項(xiàng)目支出。目前基本支出和項(xiàng)目支出的比例在6∶4左右。據(jù)調(diào)研高校反映，目前的項(xiàng)目支出占比偏高。同時(shí)，項(xiàng)目之間存在交叉重復(fù)，沒有體系化。例如：本科教學(xué)工程專項(xiàng)與基礎(chǔ)學(xué)科拔尖學(xué)生培養(yǎng)專項(xiàng)之間存在交叉；中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金與中央高校發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制補(bǔ)助資金之間也存在一定的交叉。

專項(xiàng)的分配行政色彩濃厚，不能很好地反映高校的實(shí)際辦學(xué)需求。985經(jīng)費(fèi)的分配就是一個(gè)很明顯的例子。985經(jīng)費(fèi)的分配更多的是一個(gè)政治決定或行政決定的過程，而沒有根據(jù)更加客觀的因素標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。高校的規(guī)模、專業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都可能存在差別，但獲得的985經(jīng)費(fèi)卻可能完全一樣。在其他專項(xiàng)的申報(bào)、審批中，也存在類似的受主觀因素、人為因素所影響的問題。

專項(xiàng)的運(yùn)作和高校的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌之間存在矛盾。專項(xiàng)使得高校在預(yù)算編制方面的自主權(quán)受到限制，從而使得高校在全校層面的統(tǒng)籌規(guī)劃能力較為有限。

專項(xiàng)的存在也嚴(yán)重影響了校院二級(jí)財(cái)務(wù)管理體制的建立健全。專項(xiàng)的執(zhí)行必然在體制上要依賴高校的各個(gè)職能部門（教務(wù)部門、科研部門、規(guī)劃部門，等等），這就使得大量的財(cái)權(quán)集中在處長(zhǎng)們手里，而院長(zhǎng)們沒有權(quán)力，這樣也就無法調(diào)動(dòng)院系的積極性，無法鼓勵(lì)院系基于各自的專業(yè)特色自主發(fā)展。

專項(xiàng)的不穩(wěn)定影響高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃編制和日常的預(yù)算編制。以高校內(nèi)部的科研機(jī)構(gòu)為例，目前除了國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室之外，其他的研究機(jī)構(gòu)都沒有專門的運(yùn)行費(fèi)撥款。高校多采用985、211經(jīng)費(fèi)對(duì)相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)予以支持。相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的停止或取消將使得高校沒有資金來源來支持這些科研機(jī)構(gòu)。

過多的項(xiàng)目還可能會(huì)造成資金的閑置和浪費(fèi)。專項(xiàng)的一個(gè)重要特征是在資金的使用范圍、支出時(shí)限等方面有嚴(yán)格的規(guī)定。這就有可能會(huì)造成一方面高校在資金使用方面捉襟見肘，另一方面已有的專項(xiàng)資金又無法統(tǒng)籌使用。筆者調(diào)研的高校就反映了這個(gè)問題。

（二）非競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)撥款的不足

在大學(xué)科研撥款中，應(yīng)該使非競(jìng)爭(zhēng)性撥款與競(jìng)爭(zhēng)性撥款保持適當(dāng)?shù)谋壤�關(guān)系。非競(jìng)爭(zhēng)性撥款通常由大學(xué)自主決定如何使用，受到撥款機(jī)構(gòu)的約束比較少。而競(jìng)爭(zhēng)性撥款通常要受制于撥款機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)規(guī)定。相關(guān)的科研經(jīng)費(fèi)通常由負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的研究人員或研究團(tuán)隊(duì)支配，大學(xué)不能統(tǒng)籌使用。同時(shí)，兩類撥款方式也與科學(xué)研究中的自由探索研究和項(xiàng)目研究具有密切關(guān)系。

我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理的問題相當(dāng)嚴(yán)重。自1985年科技體制改革以來，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目撥款逐步取代了財(cái)政保障撥款，成為我國(guó)從事基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來源。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中央級(jí)科研經(jīng)費(fèi)（民口）中競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)一度達(dá)到接近80%的比例。高校的狀況也相當(dāng)嚴(yán)峻。我國(guó)政府為大學(xué)提供的科研經(jīng)費(fèi)主要來自國(guó)家自然科學(xué)基金委、863項(xiàng)目、973項(xiàng)目和國(guó)家科技支撐計(jì)劃等國(guó)家大型科技計(jì)劃的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)，非競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)包括為專職研究人員提供工資和福利待遇等所需的經(jīng)費(fèi)、滿足大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)體科研機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，缺乏支持自由探索的經(jīng)費(fèi)。

為了改變這一狀況，財(cái)政部、教育部于2008年推出了中央高�；�本科研業(yè)務(wù)費(fèi)。但是在我國(guó)的大學(xué)科研撥款中，非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)還是遠(yuǎn)低于競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)，結(jié)構(gòu)仍然不合理。

（三）收費(fèi)調(diào)整受到限制

在高等教育階段，實(shí)行成本分擔(dān)、收取學(xué)費(fèi)，在世界范圍內(nèi)，特別是在美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞這些高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)成為解決高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的通行做法。

我國(guó)在上世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)高校學(xué)費(fèi)并軌，實(shí)行高等教育成本分擔(dān)。根據(jù)2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》，除國(guó)家另有規(guī)定外，5年內(nèi)各級(jí)各類學(xué)校的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得高于2006年秋季相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。目前，學(xué)費(fèi)凍結(jié)的期限已經(jīng)結(jié)束，但除了個(gè)別地區(qū)，學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)政策仍然沒有調(diào)整。

值得注意的是，我國(guó)現(xiàn)行的學(xué)費(fèi)水平在不同層次、不同質(zhì)量的高校間沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的差別。這一狀況既不利于公平又不利于效率。就公平而言，有多項(xiàng)實(shí)證研究表明，目前在就讀高水平大學(xué)的學(xué)生中，具有城鎮(zhèn)戶口的學(xué)生比例遠(yuǎn)高于農(nóng)村戶口，并且該比例還在繼續(xù)上升。這表明更高比例的家庭經(jīng)濟(jì)狀況良好的學(xué)生既接受了高水平高等教育，又享受了相對(duì)低學(xué)費(fèi)的優(yōu)惠。從整個(gè)社會(huì)角度而言，這是不公平的。而對(duì)于就讀高水平大學(xué)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，對(duì)他們提供有針對(duì)性的學(xué)費(fèi)資助則是更為公平的方式。就效率而言，長(zhǎng)期的低水平收費(fèi)不能補(bǔ)償高校相應(yīng)的辦學(xué)成本，還會(huì)擠占其他的教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)，不利于辦學(xué)效率的提高。

（四）捐贈(zèng)的功能尚沒有得到有效發(fā)揮

美國(guó)是目前世界上舉辦研究型大學(xué)最為成功的國(guó)家。社會(huì)捐贈(zèng)對(duì)包括公立大學(xué)在內(nèi)的研究型大學(xué)發(fā)展的貢獻(xiàn)居功至偉。此外，美國(guó)大學(xué)的捐贈(zèng)基金都由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)管理和投資運(yùn)作。通過多樣化的投資工具進(jìn)行市場(chǎng)投資，從而實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)基金的保值增值。值得注意的是，在美國(guó)以外的其他國(guó)家和地區(qū)，捐贈(zèng)在公立大學(xué)收入結(jié)構(gòu)中所發(fā)揮的作用還較為有限。

在我國(guó)，雖然2009年設(shè)立了中央高校捐贈(zèng)配比制度，但是，捐贈(zèng)在高校的收入結(jié)構(gòu)中所占的比例還相當(dāng)?shù)�。此外，設(shè)立不動(dòng)本的捐贈(zèng)基金的高校還較為有限。在捐贈(zèng)基金的專業(yè)化投資運(yùn)作和稅收優(yōu)惠方面還存在諸多不足。

《通知》在健全中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面有哪些突破

從是否有利于高校財(cái)務(wù)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度來評(píng)價(jià)《通知》的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，《通知》在建立健全中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面具有一些重要的突破：

（一）優(yōu)化整合專項(xiàng)，采取客觀化分配方式，提高中央高校的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌能力

過多的專項(xiàng)在很大程度上制約了中央高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的有效發(fā)揮。為此，《通知》在以下幾個(gè)方面作出了重要調(diào)整：

首先，將已有的用于改善辦學(xué)條件、教學(xué)科研和重點(diǎn)建設(shè)等方面的13個(gè)專項(xiàng)，優(yōu)化整合為6個(gè)專項(xiàng)。調(diào)整之后專項(xiàng)的數(shù)目大大縮減；同時(shí)，也降低了項(xiàng)目之間的重復(fù)交叉。

其次，在專項(xiàng)資金的分配中，改變過去行政色彩相對(duì)濃厚的分配方式，主要采取按照因素、標(biāo)準(zhǔn)、政策等相對(duì)客觀的資金分配方式。調(diào)整后的分配方式提高了資金分配的透明度，促進(jìn)了資金分配的公平性。

最后，在專項(xiàng)資金的使用方面，則強(qiáng)調(diào)高校對(duì)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌使用。例如：對(duì)于由已有本科教學(xué)工程、基礎(chǔ)學(xué)科拔尖學(xué)生培養(yǎng)專項(xiàng)整合而成的中央高校教育教學(xué)改革專項(xiàng)資金，主要目的是統(tǒng)籌支持本專科生和研究生、教師和學(xué)生、課內(nèi)和課外教育教學(xué)活動(dòng)，用于教育教學(xué)模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用。

以上改革措施有助于克服過去專項(xiàng)過多的一些弊端，可以讓高校在很大程度上按照各自的實(shí)際發(fā)展需求自主決定資金的使用范圍，降低資金閑置和浪費(fèi)的可能性，增加高校的財(cái)務(wù)自主權(quán)。這些改革措施最終將會(huì)增加高校的辦學(xué)自主權(quán)，從而促進(jìn)高校的內(nèi)涵式發(fā)展與特色發(fā)展，在一定程度上克服同質(zhì)化的弊端。

（二）松動(dòng)學(xué)費(fèi)管制，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，進(jìn)一步完善中央高校多元化籌資機(jī)制

學(xué)費(fèi)管制和社會(huì)捐贈(zèng)不足是制約中央高校經(jīng)費(fèi)來源多元化的重要方面。為此，《通知》特別規(guī)定，根據(jù)“平穩(wěn)有序、逐步推進(jìn)”的原則，按照規(guī)定程序動(dòng)態(tài)調(diào)整高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

值得注意的是，學(xué)費(fèi)自主權(quán)和高校財(cái)務(wù)自主權(quán)密切相關(guān)。學(xué)費(fèi)收入是高�？梢栽谌�校范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用的資金，高校收入結(jié)構(gòu)中學(xué)費(fèi)收入占比的增加有助于高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，《通知》在學(xué)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)方面的規(guī)定將進(jìn)一步完善中央高校多元化籌資機(jī)制，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制在哪些方面還有待完善

為了促進(jìn)中央高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，還需要繼續(xù)推進(jìn)中央高校經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的完善。

（一）進(jìn)一步整合專項(xiàng)，提高高校經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌能力

目前整合過的6個(gè)專項(xiàng)還有進(jìn)一步整合的余地。例如：目前已經(jīng)由高校按規(guī)定統(tǒng)籌使用的中央高校教育教學(xué)改革專項(xiàng)資金，可以考慮納入中央高校本科生、研究生生均定額撥款，由項(xiàng)目支出轉(zhuǎn)為基本支出，由高校在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用該筆資金。

（二）建立健全中央高�？蒲袚芸顧C(jī)制

目前，以生均撥款體現(xiàn)的教學(xué)撥款機(jī)制已經(jīng)基本健全，筆者認(rèn)為，有必要從建立健全中央高校科研撥款機(jī)制的角度，進(jìn)一步完善中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金，將其與中央高�；�本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資金合并，轉(zhuǎn)為常規(guī)性的撥款，建立非競(jìng)爭(zhēng)性的科研撥款制度。

（三）進(jìn)一步完善中央高校多元化籌資機(jī)制

盡快落實(shí)學(xué)費(fèi)調(diào)整政策，適度提高收費(fèi)水平，體現(xiàn)辦學(xué)成本。逐步改變高水平大學(xué)收費(fèi)偏低的狀況。此外，進(jìn)一步完善捐贈(zèng)配比制度。在考慮效率的同時(shí)，也需要重視公平。對(duì)一些因院校層次、專業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置等因素吸納捐贈(zèng)能力較弱的高校，應(yīng)該制定傾斜性配比政策。鼓勵(lì)高校設(shè)立捐贈(zèng)基金，應(yīng)該重視捐贈(zèng)基金的保值增值，重視專業(yè)化運(yùn)作，取消一些投資限制措施，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于捐贈(zèng)基金的投資收益應(yīng)該免稅。

（四）加強(qiáng)資金監(jiān)管

落實(shí)高校財(cái)務(wù)自主權(quán)和加強(qiáng)資金監(jiān)管是相輔相成的。首先，高校必須按照教學(xué)和科研等方面的實(shí)際要求，認(rèn)真編制預(yù)算，并把決算做實(shí)。其次，要加強(qiáng)對(duì)資金使用的事中監(jiān)督。完善資金使用和監(jiān)管制度，對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用中發(fā)生的違法犯罪行為，應(yīng)該依法予以追究。第三，要加強(qiáng)事后的審計(jì)監(jiān)督。最后，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)公開。在一些高教發(fā)達(dá)國(guó)家，高校的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表等，會(huì)在接受社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的基礎(chǔ)上，向社會(huì)公開。目前中央高校的財(cái)務(wù)公開工作其實(shí)也在開展，但在公開的報(bào)表類型方面還存在一些不足。當(dāng)然，高校財(cái)務(wù)公開與整個(gè)政府和事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革是緊密相連的。

（作者魏建國(guó)為北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員）

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